Proiectele mari de infrastructură reprezintă coloana vertebrală a dezvoltării unei țări. Datorită complexității și a necesității unui angajament pe termen lung, acestea au nevoie de stabilitate și continuitate în vederea dezvoltării și a finalizării. În consecință, schimbările și deciziile politice au un impact de lungă durată asupra direcției, evoluției sau ierarhizării acestora.
În ultimii ani, România a trecut prin numeroase schimbări politice, care s-au reflectat în modificările aduse priorităților de infrastructură ale țării. Au fost testate diferite viziuni, însă niciuna nu a reușit să rămână o constantă, capabilă să asigure dezvoltarea României în ceea ce privește infrastructura rutieră, feroviară, maritimă, aeriană, energetică sau de telecomunicații.
În calitate de reprezentant al mediului de afaceri, care este o parte interesată importantă, cu o viziune pe termen lung pentru investițiile din România în ceea ce privește proiectele de infrastructură mare cu numeroase efecte pozitive asupra economiei, FIC și-a propus să sprijine eforturile autorităților prin elaborarea unei liste de proiecte de infrastructură care sunt de cea mai mare importanță și care ar aduce valoare adaugată economiei. De asemenea, FIC a început consultările cu alte organizații de afaceri pe acest subiect, cu scopul de a ajunge la o perspectivă largă și pertinentă asupra diferitelor tipuri de infrastructură pe care România ar trebui să se concentreze în următorii ani.
Documentul final reprezintă o analiză a status quo-ului, pe care România ar trebui să se sprijine și este rezultatul discuțiilor dintre mai multe organizații, luând în considerare nevoile economiei românești, precum și documente strategice, cum ar fi Master Planul General de Transport și Programul Operațional Infrastructură Mare.
Lista a fost elaborată ținând cont, de asemenea, de regiunile care nu sunt conectate cu alte părți ale țării sau cu orașele mari. Lista de proiecte include autostrăzi, căi ferate, porturi, transport inter-modal, drumuri expres, șosele de centură, precum și reabilitarea infrastructurii existente. Au fost incluse și proiecte majore de infrastructură legate de energie și telecomunicații.
Lista proiectelor prioritare a fost susținută de 19 organizații: FIC, CDR, AmCham, CPC, BRCC, RBL, CCIFER, AHK, ARB, CNIPMMR, PAR, CONPIROM, ACAROM, ARACO, TIAD, AOAR, BEROCC, Advantage Austria și Pro Infrastructura. Această listă a fost prezentată autorităților, partidelor politice și tuturor părților interesate, pe baza ideii că aceasta ar putea reprezenta un punct de plecare pentru un efort comun între viziunea factorilor de decizie și cea a mediului de afaceri în legătură cu dezvoltarea infrastructurii pentru România.
Adoptarea de către Guvernul României, în anul 2016, a mult-așteptatului Master Plan de Infrastructură de Transport a reprezentat primul pas către construirea infrastructurii robuste de care are nevoie România. Deși importantă, fără îndoială, evaluarea actuală a realizării acestor proiecte strategice menționate în Master Plan prezintă o punere în aplicare destul de slabă în practică. În unele cazuri, aceste proiecte nu au fost demarate.
Pentru ca Master Planul să reprezinte o foaie de parcurs eficientă a dezvoltării infrastructurii, trebuie avute în vedere câteva măsuri referitoare la derularea operațională:
Deși nu este inclusă în master plan, dezvoltarea infrastructurii regionale ar trebui să devină, de asemenea, o prioritate. Nu numai proiectele finanțate de stat sau de UE trebuie luate în calcul, ci și proiectele viabile din punct de vedere economic.
Pe baza nevoilor și a obiectivelor la nivel regional, național și european, trebuie să se convină, la nivel de țară, obiective clare ale politicii de infrastructură, pentru fiecare tip de infrastructură (transport, apă, deșeuri, energie, telecomunicații etc.). Aceste obiective ar trebui să reprezinte punctul de plecare pentru ierarhizarea și coordonarea marilor proiecte de infrastructură pe termen scurt, mediu și lung, împreună cu identificarea și asigurarea celor mai bune surse de finanțare/combinație de surse de finanțare pentru fiecare proiect (fonduri UE, fonduri private/comerciale, fonduri publice).
Aspectele enumerate mai sus ar trebui să se concretizeze sub forma unui Plan Național de Acțiune pentru Infrastructură, care să fie scurt și clar. Unele proiecte cheie de infrastructură au fost deja ierarhizate în vederea finanțării în cadrul Programului Operațional Infrastructură Mare (POIM) 2014-2020. Totuși, chiar și aceste proiecte au suferit întârzieri considerabile.
După clarificarea ierarhizării și a mecanismelor de finanțare, acest plan ar trebui aprobat la nivel oficial (eventual adoptat sub formă de lege în Parlament).
În ciuda investițiilor semnificative făcute în ultimii ani din fonduri publice, granturi UE și alte surse de finanțare, România are în continuare nevoie să pună în aplicare investiții majore pentru respectarea standardelor și a reglementărilor UE și, în cele din urmă, îmbunătățirea infrastructurii regionale/municipale. De exemplu, se estimează că numai sectorul apei va avea nevoie de peste 20 miliarde de euro (exclusiv CAPEX) pentru a se conforma reglementărilor UE relevante, însă doar o sumă de aproximativ 7 miliarde de euro va fi disponibilă de la UE în cadrul perioadelor de finanțare 2014-2020 și 2021-2027. Suma este semnificativ mai mare dacă sunt luate în considerare toate costurile. În același timp, finanțarea disponibilă pentru investiții din surse naționale (bugete centrale sau locale, operatori) este destul de limitată.
În afara finanțării, calendarul investițiilor este, de asemenea, esențial – deoarece termenele limită pentru utilizarea unor fonduri sunt foarte aproape sau au expirat deja, iar proiectele eligibile în cadrul POIM 2014-2020 sau în cadrul Programului Operațional Regional (POR) 2014-2020 suferă întârzieri mari, deși toate proiectele trebuie puse în aplicare și toate plățile trebuie efectuate până în 2023.
Având în vedere că, în mod clar, granturile UE nu sunt suficiente pentru acoperirea în întregime a nevoilor, ar putea fi necesare mai multe soluții inovatoare pentru a asigura finanțarea necesară, precum și pentru creșterea eficienței serviciilor de utilități publice. Prin urmare, participarea sectorului privat ar putea fi soluția potrivită – începând cu externalizarea unor activități în cadrul serviciilor municipale, și apoi, într-o etapă ulterioară, introducerea cofinanțării private sau a managementului privat.
Această recomandare, menită să crească impactul proiectelor de infrastructură, precum și să faciliteze participarea sectorului privat – în special, la nivel municipal – este strâns legată de utilizarea instrumentelor financiare în finanțarea proiectelor de dezvoltare urbană (de exemplu, proiecte de eficiență energetică). Acestea au potențialul de a atrage finanțare și expertiză din sectorul privat în administrația publică, de a reduce presiunea pe bugetele municipale și de a crește eficiența. În plus, aceste sisteme ar putea îmbunătăți absorbția și profita de granturile UE disponibile, iar cunoașterea aprofundată a acestora se va dovedi esențială în vederea proiectului Invest UE care se conturează.
În plus, utilizarea instrumentelor financiare ar orienta administrațiile publice locale și județene spre proiecte generatoare de venituri și abordări mai comerciale/sustenabile, stimulând astfel dezvoltarea economică a comunităților. Spre deosebire de abordarea tradițională privind fondurile nerambursabile, utilizarea instrumentelor financiare ar încuraja administrațiile publice locale să identifice acele tipuri de proiecte de infrastructură care pot genera suficiente venituri pentru a rambursa sumele finanțate și ar furniza României mecanisme de finanțare pe termen lung pentru proiectele de infrastructură.
Reproducerea utilizării cu succes a instrumentelor financiare de către alte țări pentru dezvoltarea infrastructurii ar fi un punct de plecare bun, până când România dezvoltă o expertiză „internă” suficientă pentru a adapta mai bine aceste instrumente la nevoile specifice. Acest lucru este din ce în ce mai important deoarece, începând din 2021, România beneficiază de mai puține granturi UE în baza CFM (Cadrul financiar multianual 2021-2027), ca procent din valoarea proiectului și va trebui să se bazeze din ce în ce mai mult pe instrumente financiare. Pentru a beneficia pe deplin de fondurile UE disponibile după 2020 și având în vedere cele de mai sus, ar trebui să înceapă etapa de elaborare a proiectelor de infrastructură municipală.
Pe lângă elaborarea unei foi clare de parcurs și ierarhizare, finanțarea acestor proiecte de infrastructură reprezintă încă una dintre provocările căreia guvernul încearcă să-i răspundă în prezent prin finanțare bugetară de bază și, în același timp, prin încercarea de a realiza o mai bună absorbție a fondurilor UE, prin utilizarea parteneriatelor public-privat (PPP-urilor), precum și prin înființarea unei bănci de dezvoltare. În opinia noastră, Guvernul ar trebui să se concentreze asupra următoarelor aspecte:
Absorbția fondurilor UE
În ultimii ani, principalul progres înregistrat în privința absorbției fondurilor UE a constat în nivelul sumelor aprobate la plată pentru România de către Comisia Europeană. Progresul înregistrat în absorbția fondurilor alocate pentru perioada 2014-2020 a fost ușor sub media europeană în iunie 2020. România a avut o rată de absorbție de 41% față de media europeană de 46%.
Aceasta plasează totuși România în jumătatea inferioară a clasamentului, pe locul 22 din 27 de state membre. Cu toate că, în ultimele luni, rata de absorbție a crescut de la 41% în iunie, până la 46% în octombrie 2020, aceasta rămâne una dintre cele mai scăzute din UE. Având în vedere nevoile sale mari de investiții, România ar trebui să își mobilizeze capacitățile de gestionare a proiectelor, astfel încât rata de absorbție să fie mai mare.
Noua perioadă de programare (2021-2027) a introdus cerințe suplimentare pentru țările beneficiare atât la nivel strategic, cât și operațional, dar a adus și sume noi și mai generoase (fondurile alocate prin intermediul politicii de coeziune sunt completate de planul de redresare al UE Next Generation EU). Apreciem eforturile semnificative depuse de Guvernul României pentru îndeplinirea numeroaselor condiționalități ex-ante, însă unele dintre aceste condiționalități continuă să facă obiectul negocierii cu Comisia Europeană. Cele mai importante programe acoperă diferite tipuri de infrastructură (gestionarea deșeurilor, gestionarea apei, transport, energie, sănătate, TIC) și consolidarea rezilienței pentru instituțiile publice.
Întârzierile procesului de absorbție sunt generate de întârzierile procesului de desemnare – cum ar fi acreditarea Autorităților de Management al Programelor Operaționale finanțate din instrumente structurale. Toate părțile relevante trebuie să ia măsuri urgente pentru a asigura respectarea deplină a cerințelor cheie ale reglementărilor UE și finalizarea procesului de desemnare cât mai curând posibil.
În plus, pentru a asigura o punere în aplicare corespunzătoare a programelor operaționale și pentru a împiedica suspendarea acestora în viitor, precum și pentru a evita corecții financiare semnificative și anularea unui număr semnificativ de proiecte, autoritățile de management ar trebui să aplice lecțiile învățate din exercițiile de programare anterioare. Procedurile trebuie să fie mai eficiente și, acolo unde este fezabil, trebuie adoptată o simplificare a costurilor și asigurat sprijinul activ acordat beneficiarilor.
FIC consideră că ar trebui să se clarifice urgent mecanismele de punere în aplicare a instrumentelor financiare. Acest lucru este important în special pentru sectoarele în care nu există o experiență anterioară (instrumente financiare pentru proiecte municipale, intervenții de capital uman etc.).
Considerăm că – după cum a demonstrat experiența cu instrumentele financiare pentru IMM-uri – aplicarea acestui tip de abordare poate asigura un efect de levier mai mare care, împreună cu efectul de reînnoire, ar putea determina un impact semnificativ mai mare al fondurilor alocate.
FIC consideră, de asemenea, că accentul ar trebui pus pe optimizarea cheltuielilor, adică pe proiecte cu impact, nu doar pe absorbția fondurilor europene.
Legea parteneriatului public-privat
Cele mai multe dintre proiectele de infrastructură sunt complexe prin natura lor. Investițiile în infrastructură au un efect multiplicator mare asupra economiei, promovând creșterea economică generală. Acestea sunt benefice în mod special în contextul actual, deoarece vor ajuta la accelerarea redresării post-covid. În plus, marile proiecte de infrastructură implică adeseori soluții adaptate, inovative, care pot fi furnizate doar de specialiști cu vastă experiență și pregătire. Având în vedere toate acestea, se poate întâmpla ca uneori resursele de care Guvernul dispune la un moment dat să nu fie suficiente pentru derularea simultană a mai multor proiecte. Efortul României de a implementa proiecte de infrastructură este constrâns de lipsa fondurilor publice și de preocupările legate de evitarea unor niveluri excesive ale datoriei publice.
Membrii FIC ar saluta o implicare mai însemnată din partea sectorului privat în proiecte de infrastructură, întrucât multe componente ale acestora pot fi externalizate. Sectorul privat deține o vastă experiență de care Guvernul poate beneficia pentru derularea mai rapidă a proiectelor și creșterea numărului acestora.
PPP-urile au făcut timp de câțiva ani obiectul discuțiilor și evaluărilor ca mecanism alternativ de finanțare pentru nevoile de infrastructură ale României. Acestea sunt chiar și mai relevante în prezent, dat fiind rolul lor potențial de instrument de finanțare în cadrul programului de finanțare UE 2018-2020. Ca urmare a preocupărilor UE, în 2016 a fost adoptat noul pachet legislativ privind achizițiile publice și concesiunea de lucrări și servicii, înlocuind reglementările anterioare, inclusiv fosta lege privind parteneriatul public-privat (nr. 178/2010), care a fost revocată și înlocuită de noua lege privind parteneriatul public-privat (Legea 233/2016). În mai 2018, Guvernul a adoptat o nouă ordonanță – OUG 39/2018, cu un cadru legal mai clar privind procesul de achiziții publice.
Studiul de fundamentare ar trebui să determine care dintre legile privind achizițiile publice de mai sus trebuie urmată, în funcție de modul în care o parte semnificativă a riscului operațional este transferată partenerului privat.
Noua lege privind parteneriatul public-privat reprezintă un progres real, deoarece îi oferă partenerului public posibilitatea de a participa financiar la proiect nu doar în faza de exploatare, ci și în faza de construcție, pentru realizarea lucrării. Una dintre principalele modificări este că procesul de aprobare a intrat sub autoritatea Comisiei Naționale pentru Strategie și Prognoză pentru proiectele strategice, în numele partenerilor publici. În plus, o listă de 21 de proiecte strategice a fost aprobată de guvern prin Hotărârea Guvernului nr. 357/2018, actualizată ulterior prin OUG nr. 7/2020, care a transferat supravegherea acestor proiecte către ministerele de resort. În prezent, prin OUG 43/2019, un nou cadru legal este în vigoare pentru PPP-uri, care cuprinde trimiteri la rentabilitate (VfM), evaluarea accesibilității și bugetare pe termen lung.
FIC salută îmbunătățirile rezultate, atât din perspectivă legală, cât și operațională, precum și faptul că nu este nevoie de o atribuire separată pentru a acorda dreptul de utilizare a bunurilor publice. În prezent, PPP-urile sunt posibile în sectorul utilităților publice și al serviciilor comunitare de utilități publice, conform prevederilor Legii nr. 99/2016 și Legii 51/2006 privind serviciile comunitare de utilități publice – care permite exploatarea delegată a serviciilor de utilitate publică municipale, precum: transport public, apă și tratarea apei, canalizare etc.
PPP-urile au fost menționate în Planul național de investiții și relansare economică, care va furniza investiții de 100 miliarde euro până în anul 2030 în infrastructură, inclusiv investiții strategice în agricultură, sănătate și educație. Acesta se referă, de asemenea, la înființarea Fondului Român de Investiții (FRI) pentru finanțarea investițiilor în domenii de interes strategic și a Băncii Naționale de Dezvoltare (BND) ca instituție de credit pentru proiecte de investiții.
În același timp, în iulie 2020, a fost lansat Planul de investiții pentru dezvoltarea infrastructurii de transport. Planul identifică o nevoie de finanțare de 72,4 miliarde euro pentru perioada 2020-2030. Ținând cont că alocările estimate de fonduri externe nerambursabile totalizează 12,9 miliarde euro, există un decalaj de finanțare pentru proiectele de infrastructură de transport de 59,5 miliarde euro.
În Recomandările specifice de țară (CSR) pentru România (2020), capitolul 3.1.1. Fiscalitate include o recomandare generală de îmbunătățire a elaborării și ierarhizării proiectelor mari de infrastructură și de accelerare a punerii în aplicare a acestora. Conform Programului de convergență 2020 pentru România, nivelul cheltuielilor cu investițiile din PIB a crescut până la 3,4% în 2019, de la 2,7% în 2018.
Considerăm că un Ghid ar aduce clarificări valoroase legii PPP. De asemenea, ar trebui să se acorde o atenție deosebită asigurării unui cadru coerent pentru legislația privind PPP-urile, legislația finanțelor publice și legislația achizițiilor publice. Pentru o desfășurare eficientă a PPP-urilor, trebuie avute în vedere următoarele aspecte:
Recomandăm Guvernului să se asigure că populația și instituțiile publice au acces la o conexiune la internet de mare viteză și la servicii de date cu lățime mare de bandă, cum ar fi servicii electronice de sănătate avansate și educație în timp real, indiferent de zona în care se află. Dezvoltarea serviciilor de internet în bandă largă are o importanță deosebită pentru dezvoltarea economică a României și o importanță cheie pentru dezvoltarea unei societăți bazate pe cunoaștere.
România este recunoscută pentru conexiuni bune în bandă largă disponibile în majoritatea orașelor și pentru o parte semnificativă a populației. Cu toate acestea, pentru a realiza o adoptare la scară largă a acestor servicii, guvernul trebuie să se asigure că întreaga populație are acces adecvat la aceste conexiuni. Există încă zone rurale unde populația nu are acces la o conexiune care să permită utilizarea serviciilor precum e-banking sau a serviciilor de plată a taxelor într-un mod fiabil, așadar accesul la internet în zonele rurale rămâne o preocupare constantă.
Guvernul ar trebui să sprijine creșterea amprentei și a rezilienței infrastructurii de telecomunicații prin investiții de capital în programe de dezvoltare. Costurile asociate pot fi reduse considerabil dacă infrastructura de comunicații este inclusă în proiectele de construcție a drumurilor europene și naționale dezvoltate de autoritatea națională a drumurilor, în proiecte de modernizare a drumurilor județene coordonate de consiliile județene și în proiecte de modernizare urbană desfășurate de autoritățile locale.
Pe măsură ce guvernele învață lecțiile din primele etape ale crizei generate de pandemia de COVID-19 pentru a gestiona riscurile în curs și a reconstrui o societate mai bună, devine clar că serviciile digitale sigure și fiabile furnizate de sectorul comunicațiilor ar trebui să joace un rol fundamental în conturarea viitorului societății noastre. Aceste sectoare joacă un rol esențial în furnizarea conectivității și a serviciilor și există acum oportunitatea de a accelera reconstruirea și transformarea digitală a economiilor naționale și a societăților noastre cu ajutorul Pachetului Next Generation EU.
Credem cu tărie că, pentru ca fondurile de redresare europene și naționale să aibă un impact semnificativ și pe termen lung, rețelele Gigabit – care conectează pe toată lumea, oriunde – împreună cu digitalizarea afacerilor, în special a IMM-urilor și reziliența instituțională (asigurarea unor servicii guvernamentale mai reziliente), precum și promovarea competențelor digitale pentru toate vârstele pentru a realiza coeziunea socială, trebuie să fie domenii prioritare.
Pentru a obține rezultate în aceste domenii prioritare cheie, credem că trebuie adoptată o abordare comună între guvern și industrie pentru maximizarea beneficiilor fondurilor de redresare, stimularea investițiilor private și garantarea unui cadru de reglementare încurajator și favorabil. Alocarea trebuie să fie echitabilă și ghidată de obiectivul de a nu consolida pozițiile dominante de pe piață. FIC susține modificările pe care Parlamentul European le-a adus instrumentului de redresare și reziliență în această privință.
Pentru ca investițiile digitale din fonduri de redresare să fie eficiente, precum și pentru a avea un impact semnificativ și pe termen lung, acestea trebuie să fie însoțite de reforme de politici naționale concepute în conformitate cu normele UE (de exemplu, privind ajutoarele de stat și menținerea concurenței).
În legătură cu aceste reforme ale politicilor, susținem cu fermitate amendamentele aduse de Parlamentul European, pentru a asigura că statele membre oferă o justificare a modului în care planurile de redresare și reziliență ale acestora reprezintă un pachet complet de reforme și investiții și pentru a crește transparența atât în legătură cu planurile, cât și cu monitorizarea punerii în aplicare.
Cu toate că fondurile de redresare reprezintă, într-adevăr, o șansă care apare o dată la o generație, trebuie să realizăm faptul că acestea nu vor fi suficiente pentru a finaliza tranziția în Deceniul digital al Europei. Cu o utilizare probabil mai redusă a elementului de împrumut al pachetului de redresare Next Generation EU, fondurile disponibile sub formă de subvenții vor fi esențiale. Este extrem de importantă alocarea a minimum 20% din această sumă către domeniul digital, având în vedere că există în plus încă o nevoie importantă de investiții private pentru a umple golul rămas pentru reducerea decalajului digital. Credem că acest lucru necesită parteneriate și mai puternice între guverne, industrie și cetățeni pentru a stimula investițiile acolo unde sunt cel mai necesare și pentru a obține o Europă digitală, verde și rezilientă.